O Desenho da política de ICMS Ecológico no Brasil

lições aprendidas a partir de seus resultados.

Resumo

O objetivo deste trabalho é analisar o desenho da política do ICMS Ecológico nos estados brasileiros, buscando apontar suas similaridades e os efeitos observados a partir de sua implementação. Com a análise espera-se apontar quais particularidades potencializam os resultados da implementação do ICMS Ecológico no país. Para tal, o artigo é construído a partir do método comparativo e conta com revisão bibliográfica sobre ICMS Ecológico, analise dessas legislações nos estados brasileiros e consultas aos sítios eletrônicos de suas Secretarias Estaduais de Meio Ambiente e Fazenda. Esta pesquisa defende que a qualidade do desenho é uma variável relevante para o melhor desempenho da política de ICMS Ecológico e identifica as lições aprendidas pelos estados, que podem contribuir para aperfeiçoar as legislações vigentes: deve-se ter clareza nos objetivos da política, critérios sobre os quais os municípios tenham capacidade de atuação e os estados capacidade de avaliar, conselhos de acompanhamento do ICMS-E e percentual de repasse da cota parte do ICMS Ecológico que estimule ações municipais de preservação.

Resumo Expandido

Introdução e contextualização:

O imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação (ICMS) é a principal fonte de arrecadação estadual do Brasil. A Constituição Federal (Brasil, 1988) estabelece que 25% do total arrecadado por esse imposto deve ser repassado para os municípios, e os estados possuem a prerrogativa de definir regras para transferência de até 15% desse recurso. Aproveitando essa oportunidade, 16 estados brasileiros estabeleceram legislação criando critérios de repasse do ICMS com base em parâmetros ambientais, chamados de ICMS Ecológico (ICMS-E), visando compensar, estimular ou premiar municípios que mantêm em seus territórios práticas ambientais adequadas (CASTRO, YOUNG, AMEND, 2022).

Assim, os municípios que atenderem aos critérios ambientais, específicos para cada estado, obtêm maior parcela de transferência fiscal. Os recursos municipais obtidos pelo repasse do ICMS-E não são necessariamente alocados em gastos ambientais, podendo ser usados para suplementar as contas municipais e implementar políticas de bem-estar. Contudo, a depender dos critérios estabelecidos, o ICMS-E é capaz de estimular a competição positiva entre os municípios que, ao buscarem obter maiores verbas dos repasses estaduais, intentam cumprir os critérios ambientais estipulados, investindo mais na qualidade ambiental.

Objetivo:

O objetivo deste trabalho é analisar o desenho da política do ICMS-E nos estados brasileiros, buscando apontar suas similaridades e os efeitos observados a partir de sua implementação. Com a análise espera-se apontar quais particularidades potencializam os resultados da implementação do ICMS-E no país.

Metodologia:

O artigo é realizado a partir do método comparativo e conta com revisão das legislações de ICMS-E dos estados brasileiros, e consultas aos sítios eletrônicos de suas Secretarias Estaduais de Meio Ambiente e Fazenda. Também foi realizado levantamento e revisão bibliográfica sobre ICMS Ecológico, buscando apontar vantagens e desvantagens de cada iniciativa, para alcançar os melhores resultados ambientais.

Resultados e Discussão:

O primeiro estado a estabelecer os critérios ambientais como medida para a distribuição da cota parte do ICMS foi o Paraná, em 1991. A partir de então, outros 15 estados (Mato Grosso do Sul, São Paulo, Minas Gerais, Acre, Amapá, Pará, Tocantins, Rondônia, Rio Grande do Sul, Pernambuco, Rio de Janeiro, Ceará, Goiás, Piauí e Mato Grosso) optaram pelo mesmo padrão de distribuição, ou seja, levaram em consideração o desempenho ambiental dos seus municípios para distribuir parte dos recursos do ICMS.

De acordo com Merlin e Oliveira (2016), a configuração do ICMS Ecológico depende do objetivo do estado. Diferentes estudos mostram que alguns estados possuem a expectativa de compensar os municípios por abrigarem em seu território áreas com restrições de uso, como Unidades de Conservação. Outros estados utilizam o ICMS-E como um estímulo (incentivo fiscal) para que os municípios adotem ações voltadas à conservação ambiental e ao desenvolvimento sustentável. Uma outra visão é a de que o ICMS Ecológico é uma premiação (ou pagamento por serviço ambiental) para incentivar proprietários e gestores de áreas com importantes recursos naturais para conservar a biodiversidade e serviços ecossistêmicos (Ferreira & Sobrinho, 2012).

 A definição dos critérios de repasse é uma opção estratégica e política de cada estado, devendo ser compreendida dentro de cada contexto específico. Os critérios para a distribuição do ICMS-E são bastante variados, podendo abranger a existência de Unidades de Conservação, de mananciais de abastecimento de água, sistemas de coleta e reciclagem de lixo; características e qualidade da gestão ambiental, com foco na criação de Conselhos e Fundos municipais de meio ambiente nos municípios; bem como a existência de políticas ambientais de reflorestamento, de combate ao incêndio, entre outras (Castro et al., 2018).

Os cálculos para a distribuição dos recursos estaduais também são bastante diversificados, com propostas de rankings de desempenho ou importância das áreas a serem preservadas. Em alguns casos esses cálculos são confusos e de difícil compreensão, e a falta de transparência na divulgação da contabilidade, dos critérios e mesmo dos repasses, não favorece a divulgação desta política entre os municípios, o que dificulta seu engajamento.

Conclusões

O ICMS-E é uma política regulatória madura, já implementada em diferentes estados brasileiros. Isso evidencia sua flexibilidade e capacidade de atender aos interesses estaduais e locais, bem como seus resultados positivos para a conservação ambiental. Além disso, as experiências de implementação permitem que diferentes critérios e metodologias sejam aprimorados e revistos ao longo do tempo, gerando aprendizado no acompanhamento da política.

Algumas lições podem ser deduzidas a partir das políticas de ICMS-E nos estados brasileiros:

• A inclusão de critérios contraditórios aos ambientais na repartição da cota-parte do ICMS, como incentivo à agropecuária, prejudica sua efetividade pois não direciona adequadamente o estímulo para a preservação ambiental.
• Alguns estados criaram conselhos de acompanhamento do ICMS-E, composto por representantes dos governos estadual e municipais, e outros atores da sociedade civil. Esses conselhos têm sido úteis para alinhar os diferentes atores que possuem interesse na política.
• Deve-se definir critérios sobre os quais os municípios tenham capacidade de atuação, como a valorização da gestão municipal ambiental.
• Critérios que são avaliados periodicamente e que permitam aos municípios uma mudança no recebimento de recursos conforme melhoram seu desempenho ambiental são relevantes para o sucesso da política do ICMS-E.
• As avaliações dessas melhorias devem ser simples, de forma que respeite a capacidade dos estados de monitorar e apontar seu alcance, bem como permitam aos municípios compreender o que precisam alcançar para melhorar seu repasse.
• Deve-se estabelecer um percentual de repasse da cota parte do ICMS Ecológico que estimule ações municipais de preservação. Verifica-se que quanto maior o percentual destinado para o repasse à título de ICMS-E, maior é a resposta positiva das prefeituras ao estimulo estadual de preservação ambiental.

Bibliografia

Castro, B. S., Young, C. E. F. & Amend, M. (2022). ICMS Ecológico no Amazonas [livro eletrônico]: uma proposta para o desenvolvimento sustentável. Idesam, 1. ed. Manaus:  2022. v. 1. 81p. Recuperado de https://idesam.org/publicacoes/icms-ecologico-no-amazonas-uma-proposta-para-o-desenvolvimento-sustentavel/

Castro, B. S., Correa, M. G., Costa, D. S., Costa, L. A. N. , Medeiros, R. & Young, C. E. F. (2018). Geração de receitas tributárias municipais. In: YOUNG, C. E. F.; MEDEIROS, R. (Org.). Quanto vale o verde: a importância econômica das unidades de conservação brasileiras. 1ed. Rio de Janeiro: Conservação Internacional, v. 1, p. 148-173

Ferreira, Y. C. S. M. L. & Sobrinho, M. V.(2012). ICMS Ecológico sob a ótica da economia ecológica: uma abordagem do pagamento por serviços ambientais (PSA) na Amazônia. AOS, Brazil, v.1, n.2, ago./dez. 2012, p. 49-59

Merlin, L. V. C. T. & Oliveira, A. C.(2016). ICMS Ecológico para a Redução do Desmatamento Amazônico: Estudo Sobre uma Experiência Recente. Veredas do Direito, v.13 n.25 p.277-306, Belo Horizonte.